תיקון תקנות ניירות ערך

תיקון תקנות ניירות ערך (דוחות תקופתיים ומיידיים), התש"ל - 1970

רקע

כזכור, בחודש מרץ 2014 פרסמה הרשות לניירות ערך (להלן - "הרשות" או "סגל הרשות") להערות הציבור, מסמך אשר כותרתו "הצעות חקיקה בעניין שיפור הדוחות" (להלן - "קובץ הצעות החקיקה").

קובץ הצעות החקיקה כלל תיקונים בחמישה נושאים עיקריים הנוגעים לדוח התקופתי: דוח ההנהלה; תיאור עסקי התאגיד; פרק המימון והנזילות; ממשל תאגידי ותיקונים נוספים. קובץ הצעות החקיקה כלל, בין היתר, במסגרת פרק המימון והנזילות, מתווה חדש להצגת מידע כספי נפרד אשר נקודת המוצא במסגרתו הייתה בניית מודל משולב של פרק מימון ונזילות ומידע כספי נפרד וביטול של תקנה 9ג' ותקנה 38ד' לתקנות ניירות ערך (דוחות תקופתיים ומיידיים), התש"ל - 1970 (להלן - "תקנות הדוחות").

על רקע הערות הציבור בנוגע למתווה שהוצע באשר לדוח הסולו במסגרת קובץ הצעות החקיקה ובשים לב לתיקון תקן חשבונאות בינלאומי 27, דוחות כספיים נפרדים (IAS 27) אשר פורסם באוגוסט 2014, ואשר לפיו, נוספה חלופת מדידה שלישית המאפשרת עריכת דוחות כספיים נפרדים כשהטיפול בחברות מוחזקות במסגרתם הינו בהתאם לשיטת השווי המאזני (זאת בנוסף לשיטת העלות ושיטת השווי ההוגן אשר נכללו עד אותה עת ב- IAS 27), ביצע סגל הרשות בשעתו, בחינה מחודשת של מודל המידע הכספי הנפרד.

על רקע הבחינה המחודשת כאמור, בחודש פברואר 2015 פורסמה הצעת חקיקה מעודכנת להערות הציבור בעניין מידע כספי נפרד, אשר כללה מספר שינויים בהשוואה למודל שהוצע במסגרת קובץ הצעות החקיקה מחודש מרץ 2014. עם זאת, לאור הערות והסתייגויות מהותיות שהועלו על ידי הציבור, בחן סגל הרשות את הצורך בביצוע התאמות להצעת החקיקה מפברואר 2015. 

במהלך החודשים אפריל-יוני 2015 התקבלו הערות ציבור בנוגע להצעת החקיקה האמורה מפברואר 2015 (אשר כללו הסתייגויות מהותיות), ובעקבותיהן בחן סגל הרשות את הצורך בביצוע התאמות להצעת החקיקה המעודכנת (במתכונתה דאז).

בהמשך לאמור, בחודש מרץ 2016, שוב פרסמה הרשות הצעת חקיקה עדכנית בעניין מידע כספי נפרד אשר כלל המלצות סופיות של הרשות (כפי שהיו באותה העת) לגבי מודל מוצע למידע כספי נפרד וכן התייחסות לשינויים העיקריים בין המודל שהוצע בהצעת החקיקה מפברואר 2015. בהצעת זו הוצע בין היתר כי הדיווח המידע הכספי יערך בהתאם לתקני דיווח כספי בינלאומיים (חלף דיווח לפי תקנה 9ג לתקנות דוחות תקופתיים ומיידיים).

בחודש אפריל 2019 פרסמה הרשות פעם נוספת נוסח תיקון תקנות ניירות ערך (דוחות תקופתיים ומיידיים), התש"ל - 1970 להערות הציבור - הצעת חקיקה בעניין מידע כספי נפרד (דוח סולו) (להלן - "הצעת החקיקה מאפריל 2019" או "הצעת החקיקה"). הערות ותגובות הציבור לנוסח הצעת החקיקה תתקבלנה עד ליום 22 במאי 2019.

הפרסום האמור כולל, בנוסף לנוסח התיקון המוצע, גם סקירה תמציתית אודות חשיבותו של מידע כספי נפרד, המצב הקיים בישראל ובעולם בנוגע למתן מידע כספי נפרד וכן סקירה תמציתית של עיקרי המודל המוצע וכמו כן, טבלה לסיכום התיקון המוצע הכוללת השוואה בין המודל הקיים ובין המודל המוצע.

להלן סקירה תמציתית של עיקרי האמור במסגרת הצעת החקיקה מאפריל 2019:

חשיבות מידע כספי נפרד

דוחות כספיים מאוחדים מציגים מידע על החברה המדווחת והחברות הבנות שלה כיחידה כלכלית אחת וללא הפרדה בין פריטים כספיים המוחזקים על ידי החברה המדווחת עצמה לבין פריטים אשר מוחזקים על ידי חברות הבנות שלה. המידע הניתן במסגרת הדוחות הכספיים המאוחדים של חברה הינו חשוב ביותר לקבלת החלטות השקעה ביחס לחברה ולהבנה וניתוח של פעילות החברה כיחידה כלכלית אחת.

עם זאת, משתמשים בדוחות (דוגמת נושים, מחזיקי תעודות התחייבות למיניהם ואף בעלי מניות) עשויים להפיק תועלת רבה גם ממידע כספי אודות החברה כישות משפטית נפרדת (היינו, מידע כספי אודות החברה ברמת "הסולו"), וזאת, בין היתר, לצורך יכולתם להעריך את מצבה הפיננסי ואת נזילותה של הישות כישות נפרדת ויכולתה לעמוד בהתחייבויותיה הפיננסיות.

כך, בשל עקרון הישות המשפטית הנפרדת, בעל תעודת התחייבות שהונפקה לציבור (כמו גם כל נושה אחר), לא יוכל, בדרך כלל, להיפרע בגין חובו במישרין מנכסי חברות אחרות בקבוצת החברה האם (גם אם אלו מוחזקות על ידי החברה האם ישירות), אף אם הן עתירות נכסים ומזומנים. זאת, למעט בהתקיים נסיבות חריגות כדוגמת מחויבות להעברת כספים כלפי החברה האם או שעבודים על נכסי חברות מוחזקות להבטחת חובות חברת האם.

יתרה מכך, לעתים קיימות מגבלות על העברת כספים כאמור לחברה האם לצורך פירעון התחייבויותיה (למשל מכוח תניות פיננסיות, מגבלות רגולטוריות או מגבלות חוזיות אחרות).

על רקע האמור לעיל, הרשות סבורה כי קיים קושי לנתח את מצב הנזילות וכושר הפירעון בהתבסס על הדוחות הכספיים המאוחדים בלבד. לפיכך, הרשות רואה חשיבות במתן מידע נוסף אודות התאגיד, אשר יסייע בהערכת מצבו הפיננסי ומצב נזילותו של התאגיד כישות עצמאית נפרדת, בפרט במקרים בהם התאגיד הציע לציבור אגרות חוב ומשכך קיים לו חוב ציבורי. עם זאת, מתן המידע צריך להיעשות תוך איזון ראוי בין התועלת הגלומה במידע לבין כלל העלויות הכרוכות בהפקתו ופרסומו.

המצב הקיים בישראל ובעולם בעניין מתן מידע כספי סולו

בהתאם להוראות דיני ניירות ערך, על תאגיד מדווח לערוך דוחות כספיים מאוחדים בהתאם לתקני ה- IFRS, אשר כזכור, אינם מחייבים עריכה ופרסום של דוחות כספיים נפרדים לצד הדוחות המאוחדים, אולם מאפשרים לעשות זאת, כאשר הישות המדווחת בוחרת או נדרשת לעשות כן על פי דין.

כזכור, עד למועד המעבר לדיווח לפי תקני ה- IFRS, תאגידים מדווחים פרסמו דוחות סולו מלאים ביחד עם דוחות כספיים מאוחדים בהתאם לתקני החשבונאות הישראליים. עם המעבר לדיווח לפי תקני ה- IFRS, החל מהדוחות הכספיים לשנת 2008, תאגידים מדווחים נדרשו לפרסם, בנוסף לדוחות הכספיים המאוחדים, גם דוחות כספיים נפרדים תמציתיים הערוכים בהתאם לתקני ה- IFRS עם אפשרות להכללתם כביאור בדוחות הכספיים המאוחדים.

בשים לב לעלויות ההכנה של דוחות נפרדים לפי תקני ה- IFRS כמו גם בשל קשיים נוספים,בשנת 2010 יזמה הרשות תיקון חקיקה, במסגרתו נקבעה חובה לפרסם דוח כספי נפרד (להלן - "דוח סולו") בהתאם להוראות תקנה 9ג' לתקנות ניירות ערך (דוחות תקופתיים ומיידים) התש"ל - 1970 (להלן - "תקנות הדוחות"), אשר לפיה נקבע כי דוח הסולו ייערך במתכונת הבאה:

• דוח הסולו יפורסם אחת לרבעון, כאשר דוח רבעוני יהיה סקור ודוח שנתי יהיה מבוקר.
• דוח הסולו לא ייערך בהתאם להוראות תקני ה- IFRS לעניין עריכת דוחות כספיים נפרדים, אלא יתבסס על הדוחות המאוחדים, תוך הצגה של כלל הסכומים המיוחסים לחברות מוחזקות בסעיף אחד בדוח על המצב הכספי ובדוח על הרווח או הפסד. בהתאם למודל זה, סכום ההון וסכום הרווח המיוחסים לבעלי המניות של התאגיד המדווח זהים בין הדוח המאוחד לבין הדוח הנפרד.

בנוסף, בחודש ינואר 2010 פרסם סגל הרשות הבהרה בקשר עם דוח כספי נפרד של התאגיד ובמסגרתה הותוו עקרונות ודגשים בנוגע להוראות ההכרה והמדידה בדוחות הכספיים סולו ביחס למכלול הקשרים, ההתקשרויות, ההלוואות, ההשקעות והעסקאות המהותיות הקיימים בין החברה האם והחברות המוחזקות, כמו גם דרישות גילוי הנוגעות ככלל להתחייבויות פיננסיות ולמידע בדבר הוצאות או הכנסות מסים על ההכנסה בדוחות אלה. 

לאור האמור, כיום כלל התאגידים המדווחים חייבים לפרסם דוחות סולו בהתאם להוראות תקנה 9ג', למעט במקרים בהם התוספת במידע סולו על המידע הכלול בדוחות המאוחדים היא זניחה.

למרות הדרישה הכמעט גורפת בהתייחס לכלל התאגידים המדווחים בישראל לפרסם דוחות סולו כאמור, במדינות העולם קיימת שונות בכל הנוגע לדרישה לפרסם דוח סולו ולכללים לפיהם הוא ייערך.

בעוד שבמדינות מסוימות קיימת דרישה לפרסם דוחות סולו, בין אם דוחות ערוכים לפי תקני IFRS ובין אם לפי כללים אחרים, בחלק לא מבוטל מהמדינות ומשוקי הון מובילים ומפותחים (ובראשם ארה"ב), לא קיימת דרישה רוחבית לפרסום מידע סולו בכלל או דוחות כספיים סולו בפרט. 

יחד עם זאת, בישראל קיים שוק אגרות חוב נסחרות מפותח, הן מבחינת היקף החוב הציבורי והן מבחינת שכיחות התופעה מבחינת שיעור התאגידים המדווחים שבחרו להנפיק מכשיר זה, בעוד שבשוקי הון רבים בעולם, נפח החוב הציבורי מסך ניירות הערך הרשומים למסחר קטן יותר ובהתאם נראה שבשווקי הון כאמור יש חשיבות פחותה לקיומן של דרישות דיווח נוספות הנוגעות למידע על מצב נזילות וכושר הפירעון של הישות המדווחת.

המודל המוצע

במטרה לאזן בין החשיבות שבמתן מידע כספי נפרד, לבין העלויות הכרוכות בהכנתו, ובשל היתרונות והחסרונות השונים הקיימים בכל מודל דיווחי בהיבט שיקוף מצבו הכספי העצמאי של התאגיד, ערך סגל הרשות, בשנים האחרונות, בחינה מעמיקה של כללי הגילוי בנושא מידע כספי נפרד (ראה האמור בתחילת הדברים לעיל).

במהלך השנים, פרסמה הרשות מספר הצעות לתיקון תקנות הדוחות העוסקות במידע כספי נפרד (כנזכר לעיל), וזאת בהמשך לדיונים שקיימה בנושא עם גורמים שונים ומגוונים בשוק. במסגרת המודלים שנבחנו הועלו הצעות שונות באשר להיקף המידע שיפורסם, תדירות פרסום דוח הסולו, עריכת ביקורת וסקירה של הדוח על ידי רואה חשבון מבקר ועוד. המשותף למרבית המודלים שנבחנו היה שעקרונות המדידה התבססו על תקני ה- IFRS.

אולם, נמצא כי המודלים שנבחנו עוררו קשיים יישומיים, הן לאור העלויות הגבוהות הכרוכות בעריכת דוחות נפרדים על בסיס תקני ה- IFRS, והן לאור בעיות פרקטיות הנובעות מהצגת סעיפי הון עצמי ורווח שונים בין הדוח המאוחד לדוח הסולו (כך למשל התעוררו שאלות באשר ליישום מבחן הרווח בחוק החברות לצורך חלוקת דיבידנדים, בחינת אמות מידה פיננסיות, בחינת סימני אזהרה לצורך פרסום תזרים מזומנים חזוי ועוד).

בשלב מסוים אף נבחנה האפשרות לבטל את הדרישה למתן דוח סולו לפי תקנה 9ג' לתקנות וחלף זאת לדרוש הצגה של מידע צופה פני עבר כמותי ואיכותי על החברה האם והחברות המוחזקות שלה לצד גילוי צופה פני עתיד לגבי יכולת החברה האם לשרת את התחייבויותיה. עם זאת, גם לגבי הצעה זו התעוררו קשיים, בעיקר לאור החשש שביטול דוח הסולו יפגע באיכות המידע המצוי בפני המשתמשים בדוחות הסולו וביכולת שלהם לבחון את יכולת הפירעון של התאגיד.

על רקע האמור, בשנה החולפת, קיים סגל הרשות בחינה מחודשת של עקרונות המודל ובמסגרת זו ערך דיונים עם אנליסטים, נציגי משקיעים מוסדיים, נציגי חברות ורואי חשבון, במטרה להבין מהם השימושים העיקריים של דוח הסולו במתכונת הדיווח הקיימת, אילו נתונים כספיים נוספים משמשים לצורך ניתוח נזילות, אילו נתונים חסרים כיום בדיווחי החברות להערכת נזילות וכושר פירעון, עד כמה חשוב למשתמשים בדוחות לקבל תחזיות עתידיות לצורך עריכת ניתוח נזילות ועוד.

הדיונים העלו מספר מסקנות המצביעות, בין היתר, על חשיבותו של דוח הסולו לניתוח נזילות ומצב פיננסי של חברות ובפרט בחברות שהנפיקו תעודות התחייבות. עוד עלה כי בכדי לשמר את אמינות המידע יש חשיבות שדוח הסולו ימשיך להיות מבוקר/סקור על ידי רואה חשבון. עוד עלה מהדיונים כי אין חשיבות מיוחדת אם המדידה תהיה לפי תקנה ג' לתקנות הדוחות או לפי IFRS (בכפוף להכללת גילוי מפצה).

מאידך, התקבל רושם כי המידע הנוכחי הניתן מכוח תקנה 9ג לתקנות הדוחות מספק תמונה מספיק מלאה על היבטי הנזילות ויש מקום לשיפור והרחבת הגילוי בעיקר בנוגע ליחסים בין החברה האם לבין החברות המוחזקות.

הדיונים שנערכו הולידו מכנה משותף ומסקנות על בסיסם מציעה הרשות את המודל המפורט להלן אשר מבוסס בעיקרו על מודל הדיווח הקיים כיום מכוח תקנה 9 ג לתקנות הדוחות, לצד עריכת מספר שינויים והתאמות שנועדו לתת מענה לבעיות יישומיות קיימות ולשפר את איכות המידע שניתן למשקיעים, כמובא להלן:

תחולת התקנה ותדירות הדיווח

בהתאם למתכונת המוצעת תבוצע אבחנה כדלקמן:

• תאגיד שהציע אג"ח לציבור יידרש לפרסם מידע כספי נפרד מידי רבעון (בדומה למצב הנוכחי).
• תאגיד שהציע לציבור מניות בלבד יידרש בהצגת מידע כספי נפרד אחת לשנה (לעניין פטור לתאגיד קטן שהנפיק מניות בלבד ראה להלן).

עקרונות ההכרה והמדידה שנדרש התאגיד ליישם לצורך מתן הגילוי הנדרש, יהיו עקרונות ההכרה והמדידה הקבועים בכללי החשבונאות המקובלים בדומה לטיפול החשבונאי המיושם בעסקאות המבוצעות מול צדדים שלישיים.

יחד עם זאת, מוצע כי הטיפול ביתרות ובעסקאות הבינ-חברתיות במסגרת המידע הכספי הנפרד ייעשה בדומה למקובל כיום, ובהתאם ל"הבהרה בקשר עם דוח כספי נפרד של התאגיד" (להלן - "ההבהרה"), שפורסמה על ידי סגל הרשות בינואר 2010 . קרי, בדוח יוצגו העסקאות, היתרות ההדדיות, תוצאות הפעולות ותזרימי המזומנים שנובעים מעסקאות שבוצעו בין התאגיד לחברות מאוחדות, שבוטלו במסגרת הדוחות המאוחדים.

לצד זאת, בכדי להקל את אופן יישומם של מספר תקני דיווח כספי בינלאומיים חדשים (כגון, תקן דיווח כספי בינלאומי 9, מכשירים פיננסיים אשר נכנס לתוקף החל ביום 1 בינואר 2018) יתאפשרו הקלות נוספות בכל הנוגע לטיפול בעסקאות בינ-חברתיות.

כמו כן, סגל הרשות מודע לכך כי מלבד הסוגיות שהתעוררו מכוח תקני דיווח כספי בינלאומיים חדשים, קיימות סוגיות מדידה ספציפיות נוספות המעוררות סימני שאלה לגבי שיטת המדידה הנאותה. כחלק מהערות הציבור לעקרונות המודל המוצע, ניתן לפנות לסגל הרשות בשאלות בנושאים אלו (לרבות לעניין אופן יישומו של תקן דיווח כספי בינלאומי 16 בדבר חכירות בדוחות הסולו).

גילוי

התוספת העשירית לתקנות הדוחות דורשת גילוי של "מכלול הקשרים, ההתקשרויות, ההלוואות, ההשקעות והעסקאות המהותיות הקיימים בין התאגיד לחברות המוחזקות שלו". על מנת לשפר את נגישות מידע זה ולהבהיר את היחס שבינו לבין דרישות מכוח תקנות ניירות ערך אחרות העוסקות בפריטי גילוי דומים, בכוונת הרשות לפרסם עמדה שתבהיר את האופן המומלץ ליישום התקנות (תוך מניעת כפילות) ותציע מתכונת גילוי לדוגמא תוך ריכוזו בדוח הסולו. 

במסגרת זו יינתן גילוי לכל אלה

• דיבידנדים מחברות מוחזקות;
• דמי ניהול/ייעוץ מחברות מוחזקות;
• ריבית מחברות מוחזקות;
• הלוואות מ/לחברות מוחזקות (לרבות פירוט תנאים) ובמקרה של סיכון מהותי לקשיים בהחזר הלוואה לחברה המוחזקת, יינתן גילוי למהות הסיכון והערכה לגבי יכולת ההשבה של ההלוואה;
• השקעות בחברות מוחזקות - גילוי לשיעור ההחזקה ומשמעותה (שליטה, השפעה מהותית, החזקה פיננסית), קיומם של הסכמי הצבעה, תיאור הסכמים מהותיים בין חברות הקבוצה;
• רווח כולל של כל חברה מוחזקת;
• ערבויות בינ-חברתיות - גילוי על ערבויות מהותיות בין החברה האם לבין חברות מוחזקות לרבות תוך גילוי סכום נומינאלי וזהות הנערבת ולגבי ערבות שקיים צפי למימושה ברמת הסתברות more likely than not תצוין עובדה זו וכל פרט נוסף הרלוונטי להערכת וכימות הסיכון;
• מגבלות להעברת משאבים - יתוארו מגבלות להעברת משאבים מחברות מוחזקות לחברה האם, לרבות מגבלות בתוך שרשרת חברות (עקב מגבלות חוזיות, רגולטוריות ועוד).

המידע האמור יינתן בדוחות התקופתיים, במסגרת הביאורים למידע הכספי הנפרד, ויוצג במתכונת טבלאית, לרבות מספרי השוואה לשנתיים נוספות. בנוסף לכך, חברות שהנפיקו תעודות התחייבות תצגנה עדכונים מהותיים למידע האמור על בסיס רבעוני.

פטור מיישום תקנה 9ג' לתקנות הדוחות

מוצע לעגן הוראת פטור מובנית בתקנות מפרסום מידע כספי נפרד, מקום שבו אין בדוח הסולו תוספת מידע מהותית. בנוסף, מוצע לקבוע סמכות ליו"ר הרשות למתן פטור ממתן דוח סולו, כולו או חלקו. עיגון הוראת פטור כאמור, ייצר ודאות וייתר במקרים רבים את הצורך של חברות בפניה אל הרשות בעניין זה[1]. יובהר עם זאת כי בנוסח הצעת החקיקה אין הגדרה בהתייחס למבחן מהותיות כאמור.

דוח סולו מורחב

מוצע לתקן את התקנות כך שהתאגיד יוכל לפרסם דוח סולו המתאר את הנתונים של החברה האם יחד עם הנתונים של כל חברות המטה (להלן - "דוח סולו מורחב") חלף דוח סולו המתייחס לחברה האם בלבד, כפי שנדרש כיום. 

חברת מטה תוגדר כישות שמתקיימים לגביה כל התנאים הבאים במצטבר:

1. חברה בת בבעלות מלאה של התאגיד או שקיימות לגביה זכויות שאינן מקנות שליטה ושאינן מהותיות לתאגיד.
2. לחברה הבת אין פעילות עסקית.
3. לחברה הבת לא קיימות מגבלות מהותיות המונעות או מגבילות אותה מלהעביר נכסים או מקורות כלשהם לתאגיד.

פטור ל - "תאגידים קטנים" שתעודות התחייבות שהנפיקו אינן מוחזקות בידי הציבור

כחלק מההקלות שחלות על "תאגיד קטן שמניותיו או יחידות ההשתתפות שלו מוחזקות על ידי הציבור" (ובלבד שתעודות התחייבות שהנפיק התאגיד אינן מוחזקות בידי הציבור), כהגדרתו בתקנה 5 ג(א)(1) לתקנות הדוחות, מוצע לקבוע בתקנות כי תאגיד כאמור יהיה פטור מפרסום מידע כספי נפרד הן במסגרת הדוח התקופתי והן במסגרת הדוחות הרבעוניים.

יובהר כי האמור לעיל מהווה סקירה של הצעת החקיקה מאפריל 2019 ולפיכך אינו מהווה תחליף לקריאת נוסחה המלא.

להורדת קובץ הצעת החקיקה מאפריל 2019 בפורמט PDF, לחץ/י כאן.